Apelação Cível. Mandado de Segurança. Legitimidade da Câmara dos Vereadores para atuar na defesa de suas prerrogativas institucionais. Legitimação conferida pelo art.31 da CF. Rejeição das contas do Prefeito, inobstante parecer contrário do TCE. Necessida
 

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SERGIPE

 

 

ACÓRDÃO:

1436/2005 1436/2005

APELAÇÃO CÍVEL

0954/2003

PROCESSO:

2003204025

APELANTE

PRESIDENTE DA CAMARA MUNICIPAL DE FREI PAULO PRESIDENTE DA CAMARA MUNICIPAL DE FREI PAULO

ADVOGADO

JORGE LUIZ LIMA PINHEIRO

APELADO

MANOEL SOARES DE SOUZA E OUTROS MANOEL SOARES DE SOUZA E OUTROS

ADVOGADO

FRANCISCO DE ASSIS DANTAS

RELATOR:

DESA. CLARA LEITE DE REZENDE

 

EMENTA

 

Apelação Cível. Mandado de Segurança. Legitimidade da Câmara dos Vereadores para atuar na defesa de suas prerrogativas institucionais. Legitimação conferida pelo art.31 da CF. Rejeição das contas do Prefeito, inobstante parecer contrário do TCE. Necessidade de fundamentação e observância aos princípios do contraditório e a ampla defesa. Aplicação do art.5º. LV, da CF/88. Norma de eficácia plena.I - A fiscalização institucional das contas prestadas pelo Prefeito não pode ser exercida de modo abusivo e arbitrário pela Câmara de Vereadores, devendo observar os postulados constitucionais que asseguram, ao Chefe do Executivo Municipal, a prerrogativa da plenitude de defesa e do contraditório.II - É incompatível com as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o procedimento legislativo de análise de contas do Poder Executivo Municipal, transcorrido sem facultar ao Ordenador de despesa o direito de defender-se.Recurso improvido. Decisão unânime..

 

ACÓRDÃO

 

Acorda a 1ª Câmara Cível, por seu IV Grupo, à unanimidade, conhecer e improver o recurso, nos termos do voto da Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora.Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº0954/2003, em que figuram como partes as acima nominadas..

Aracaju/SE, 19 de Abril de 2005.

DESA. CLARA LEITE DE REZENDE
RELATOR
DES. MANUEL PASCOAL NABUCO D`AVILA
REVISOR
DES. JOSÉ ALVES NETO
MEMBRO

 RELATÓRIO

 

A CÂMARA MUNICIPAL DE FREI PAULO, representada pelo seu Presidente, inconformada com a sentença da Juíza de Direito da Comarca de mesmo nome, deferiu a ordem no Mandado de Segurança impetrado por MANOEL SOARES DE SOUZA (Ex-Prefeito daquele Município), interpõe recurso de apelação cível para vê-la reformada.A sentença atacada considerou infringidos os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, no procedimento legislativo que culminou com a rejeição das contas do então Prefeito MANOEL SOARES DE SOUZA, relativas ao exercício de 1999, contrariando o Parecer Prévio nº2118, do Tribunal de Contas do Estado, anulando o Decreto Legislativo nº01/2003, determinando a reabertura do procedimento referente à apreciação do citado parecer do TCE, onde seja garantido ao impetrante o direito de se defender.As razões do apelante foram apresentadas às fls.102/105 e defendem a regularidade do procedimento adotado pela Câmara de Vereadores de Frei Paulo, que seguira o cronograma especificado, observando também o que a respeito dispunha a Lei Orgânica do Município de Frei Paulo, que não prevê no procedimento o direito de resposta em favor do recorrido, inexistindo outro qualquer texto legal que contenha tal determinação.Alegou ainda que o entendimento da Juíza fere as prerrogativas e o peculiar interesse daquele Poder Legislativo, advertindo que, doravante, qualquer Prefeito que tiver suas contas rejeitadas poderá requerer a revisão do processo, no que enxerga um "precedente perigoso".Requer o provimento do recurso e a reforma da sentença, reconhecendo-se a legitimidade e a legalidade do Decreto Legislativo nº01/2003.Não foram apresentadas contra-razões ao recurso (conforme certidão avistável à fl.109).Com vistas dos autos a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso (fls.115/116).É o relatório..

 VOTO

 

 

 

O recurso é tempestivo, dispensado de preparo e regular, devendo ser conhecido.

Analisamos preliminarmente a legitimidade ativa do Presidente da Câmara dos Vereadores para interpor recurso de Apelação Cível.

Com efeito, a legitimidade ativa para interpor o recurso não é do Presidente da Câmara de Vereadores, que prestou informações no Mandado de Segurança como seu representante. Julgado o Writ em 1º grau, a legitimidade recursal é da Câmara Municipal de Frei Paulo, na defesa de seu peculiar interesse (prerrogativas institucionais) e não do eventual detentor da Presidência da Casa.

In casu, este interesse se revela abstratamente no direito deste órgão legislativo (direito objetivo - norma agendi) de preservar suas funções constitucionais, entre elas, a de julgar as contas prestadas pelo Prefeito, o qual se materializa no direito subjetivo público de ação (jus postulandi) e no direito subjetivo de defesa subsiste seja qual for o agente político (eventual e temporário) que ocupar. Vejamos o que a este respeito diz o professor Hely Lopes Meirelles:

“Não só as pessoas físicas e jurídicas podem utilizar-se e ser passíveis de mandado de segurança, como também os órgãos públicos despersonalizados, mas dotados de capacidade processual(...)

“Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidência de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para mandado de segurança (não para ações comuns, restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais).”

“... Isto porque a personalidade jurídica independe da personalidade judiciária, ou seja, da capacidade para ser parte em juízo; esta é um minus em relação àquela. Toda pessoa física ou jurídica tem, necessariamente, capacidade processual, mas para postular em juízo nem sempre é exigida personalidade jurídica; basta a personalidade judiciária, isto é, a possibilidade de ser parte para defesa de direitos próprios ou coletivos”

(Hely Lopes Meirelles, “Mandado Segurança - Conceito e Legitimidade” in MANDADO DE SEGURANÇA, 26ª Edição, 2ª edição, atualizado por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, pág.22/23).

No entanto, como o Presidente daquela Edilidade é quem outorga procuração ao advogado subscrevente do apelo, e este interpõe o recurso com aval dos dois terços de Vereadores que rejeitaram as contas do ex-Prefeito (aqui apelado), entendemos que o faz em nome do órgão colegiado, sendo a Câmara de Vereadores quem postula a reforma da sentença proferida no Mandado de Segurança. Nestes termos (como se fora da Câmara), conhecemos do recurso.

No mérito, o Writ objetivou obter a nulidade do decreto legislativo que rejeitou as contas do autor, na condição de prefeito, no exercício de 1999, porque não obedecido o processo legal e a ampla defesa e porque a decisão da Câmara Municipal não houvera apreciado os apontamentos do TCE. A Juíza sentenciante, sensível aos argumentos do impetrante, concedeu a ordem requerida para os fins almejados, conforme já relatamos anteriormente.

Cabe-nos apurar, provocados pelo recurso de apelação, se estava a Câmara Municipal de Frei Paulo obrigada pela Lei a garantir ao impetrado o contraditório e direito de defesa das suas contas, uma vez que, de fato, não existe previsão para tanto na legislação municipal que rege o procedimento de julgamento das contas apresentadas pelo Chefe do Executivo Municipal.

Devemos ressaltar que, juntamente com a função legiferante, o controle externo das contas municipais, especialmente daquelas pertinentes ao Chefe do Poder Executivo local, representa uma das mais expressivas prerrogativas institucionais da Câmara de Vereadores, que o exercerá com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 31).

Essa fiscalização institucional é desempenhada pelo Poder Legislativo do Município, no âmbito de procedimento revestido de caráter político-administrativo, como bem acentuado, no preciso magistério do mestre já citado:

"A função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do Executivo tem caráter político-administrativo e se expressa em decretos legislativos e resolução do plenário, alcançando unicamente os atos e agentes que a Constituição Federal, em seus arts. 70-71, por simetria, e a lei orgânica municipal, de forma expressa, submetem à sua apreciação, fiscalização e julgamento. No nosso regime municipal o controle político-administrativo da Câmara compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas do prefeito e de suas infrações político-administrativas sancionadas com cassação do mandato." ("Direito Municipal Brasileiro", p. 588, 13ª ed., São Paulo, 2003, Malheiros Editores)

O procedimento de apreciação de contas é composto de duas fases distintas: a primeira é a fase instrutória, junto ao Tribunal de Contas do Estado, onde é assegurada manifestação e atuação do Prefeito, elaborada a peça técnica e remetida à Câmara Municipal. A segunda, a fase de julgamento é realizada diretamente pela Câmara dos Vereadores, que julgará se são boas as contas (e não o Prefeito).

O que não é correto porém é o entendimento de que, no caso de apreciação de contas de Prefeito, o exercício do direito de defesa se dá apenas nesta fase preliminar, perante o Tribunal de Contas (durante a fase de elaboração do parecer prévio). Parece-nos lógico que esta Corte de Contas não julga, atuando apenas como órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal a quem cabe tal competência na forma do art.31 da Constituição Federal.

No caso posto, as contas foram aprovadas pelo Tribunal de Contas Estadual, conforme se pode constatar no parecer prévio nº002118 (fls.18/20), sendo certo que esta conclusão não estava adstrita a Câmara dos Vereadores, que podia rejeitar as contas prestadas inobstante o parecer contrário daquele órgão. No entanto, rejeitando-as por decreto legislativo, deve fundamentar sua decisão, sob pena de possibilitar-se a criação de uma injusta via de perseguição política, divorciada dos reais motivos que inspiraram a outorga à esta Edilidade de tão relevante função institucional. Deve ainda, no procedimento específico que nela se processa, permitir o exercício amplo da defesa, do qual o contraditório é maior corolário, porquanto assim lhe impõe a Constituição Federal (art.5º, LV), em regra cuja eficácia não pende de qualquer regulamentação inferior. O entendimento doutrinário mais autorizado enfatiza a imprescindibilidade de que tal procedimento, sob pena de nulidade, guarde observância à garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, na forma do 5º, LV, da Constituição da República. Neste sentido JOSÉ NILO DE CASTRO ("Julgamento das Contas Municipais", p. 26/39, itens ns. 1-2, 2ª ed., 2000, Del Rey), EDUARDO BOTTALLO ("Julgamento de Contas de Prefeito e Princípio da Ampla Defesa", in "Direito Administrativo e Constitucional - Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba", vol. 2/334-338, 1997, Malheiros) e tantos outros publicistas que sobre o tema trataram, dos quais nos eximimos de copiar os ensinamentos, porque já constantes em diversos arestos do Egrégio Supremo Tribunal Federal, onde a matéria encontrou pacificidade, como sejam estes arestos que a seguir citamos:

“EMENTA: PREFEITO MUNICIPAL. CONTAS REJEITADAS PELA CÂMARA DE VEREADORES. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DO DIREITO DE DEFESA (INC. LV DO ART. 5º DA CF).

Sendo o julgamento das contas do recorrente, como ex-Chefe do Executivo Municipal, realizado pela Câmara de Vereadores mediante parecer prévio do Tribunal de Contas, que poderá deixar de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Casa Legislativa (arts. 31, § 1º, e 71 c/c o 75 da CF), é fora de dúvida que, no presente caso, em que o parecer foi pela rejeição das contas, não poderia ele, em face da norma constitucional sob referência, ter sido aprovado, sem que se houvesse propiciado ao interessado a oportunidade de opor-se ao referido pronunciamento técnico, de maneira ampla, perante o órgão legislativo, com vista a sua almejada reversão.

Recurso conhecido e provido.”

(STF, 1ª Turma, 0RE 261885/SP, relator Min. ILMAR GALVÃO, Julgamento: 05/12/2000, Publicação: DJ DATA-16-03-01, PP-00102, EMENT VOL-02023-05, PP-00996)

“EMENTA: JULGAMENTO DAS CONTAS DO PREFEITO MUNICIPAL. PODER DE CONTROLE E DE FISCALIZAÇÃO DA CÂMARA DE VEREADORES (CF, ART. 31). PROCEDIMENTO DE CARÁTER POLÍTICO-ADMINISTRATIVO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DA PLENITUDE DE DEFESA E DO CONTRADITÓRIO (CF, ART. 5º, LV). IMPRESCINDIBILIDADE DA MOTIVAÇÃO DA DELIBERAÇÃO EMANADA DA CÂMARA MUNICIPAL. DOUTRINA. PRECEDENTES. TRANSGRESSÃO, NO CASO, PELA CÂMARA DE VEREADORES, DESSAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS. SITUAÇÃO DE ILICITUDE CARACTERIZADA. CONSEQÜENTE INVALIDAÇÃO DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR. RE CONHECIDO E PROVIDO. –

- O controle externo das contas municipais, especialmente daquelas pertinentes ao Chefe do Poder Executivo local, representa uma das mais expressivas prerrogativas institucionais da Câmara de Vereadores, que o exercerá com o auxílio do Tribunal de Contas (CF, art. 31).

- Essa fiscalização institucional não pode ser exercida, de modo abusivo e arbitrário, pela Câmara de Vereadores, eis que - devendo efetivar-se no contexto de procedimento revestido de caráter político-administrativo - está subordinada à necessária observância, pelo Poder Legislativo local, dos postulados constitucionais que asseguram, ao Prefeito Municipal, a prerrogativa da plenitude de defesa e do contraditório.

- A deliberação da Câmara de Vereadores sobre as contas do Chefe do Poder Executivo local, além de supor o indeclinável respeito ao princípio do devido processo legal, há de ser fundamentada, sob pena de a resolução legislativa importar em transgressão ao sistema de garantias consagrado pela Constituição da República.


(STF, RE 235593/MG, Relator

Min. CELSO DE MELLO, julgado em 31/03/2004, DJ DATA-22/04/2004, P - 00064)

Do voto do relator retiramos o seguinte excerto:

“Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se estabelece uma relação de polaridade conflitante entre o Estado, de um lado, e o indivíduo, de outro. Cumpre ter presente, bem por isso, que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer cidadão (titular, ou não, de cargo público), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois - cabe enfatizar - o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem, como no caso, conseqüências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988", vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, "Comentários à Constituição Brasileira", vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, "O Direito à Defesa na Constituição de 1988", p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, "O Direito à Defesa na Constituição", p. 47-49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, "Comentários à Constituição do Brasil", vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, "Direito Administrativo", p. 401-402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, "Curso de Direito Administrativo", p. 290 e 293-294, 2ª ed., 1995, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, "Direito Administrativo Brasileiro", p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).

(...)

A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo (RDA 97/110 - RDA 114/142 - RDA 118/99 - RTJ 163/790, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, in Informativo/STF nº 253/2002 - RE 140.195/SC, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - RE 191.480/SC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):

Destarte, o exame do presente recurso evidencia que se negou, à parte ora apelada, o exercício do direito de defesa, que tanto mais se agrava quando se observa que se trata de procedimento político-administrativo, em cujo âmbito foi proferida decisão gravosa capaz de afetar a situação jurídica titularizada pelo então Prefeito Municipal, de sérias conseqüências nas órbitas administrativa, civil e penal.

O fato incontornável é que se operou a supressão da garantia do contraditório e o conseqüente desrespeito à cláusula constitucional pertinente ao direito de defesa, fazendo-se instaurar uma situação de ilicitude constitucional, apta a invalidar a deliberação da Câmara Municipal, como de fato o fez a Juíza, em boa hora.

Com essas considerações e respaldados em legislação e nos arestos supra destacados, votamos pelo conhecimento e improvimento do recurso, confirmando a sentença impugnada nos termos em que foi lavrada.

Aracaju/SE, 19 de Abril de 2005.



DESA. CLARA LEITE DE REZENDE
RELATOR

 

 

 
 
Autor
 
DESA. CLARA LEITE DE REZENDE